Industrialización por sustitución de importaciones (Modelo ISI)

La ISI surge en un contexto histórico propicio, donde el orden liberal mundial había colapsado, donde la ola globalizadora de finales del siglo XIX, así como la gran crisis que desemboca en la depresión de los años treinta facilitaron su implementación y un viraje en el pensamiento del desarrollo, es decir, hacia adentro, de ahí que Gerald considerara que ésta no fue forzada por el pensamiento de la CEPAL sino que fue una alternativa objetiva resultante de la situación internacional.15

15 -Gerald, Valpy fitz, “La CEPAL y la teoría de la industrialización”, Revista de la CEPAL número extraordinario, 1998, tomado del sitio Web www.eclac.org, 12-12-2007.

Aunque realmente estos factores son considerados circunstanciales16 y el verdadero origen del modelo descansa en los limites objetivos del modelo anterior primario exportador (MPE) y en la posición que ocupaban los países Latinoamericanos en la división internacional del trabajo (DIT), el desequilibrio externo que conducía a crisis recurrentes, con agudos efectos recesionistas e inflacionarios, obedecía al deterioro de los términos de intercambio entre los productos primarios exportados por la periferia y los manufacturados por el centro, lo que obligaba a impulsar una industrialización a través de una estrategia en donde la protección y la acción económica del Estado jugaran el papel central además de aprovechar la cobertura internacional de la depresión y la guerra.

16- Vidal, Gregorio y Arturo Guillén (coordinadores): “Repensar la teoría del desarrollo en un contexto de globalización”. Enero, 2007, tomado del sitio Web www.clacso.org.ar/biblioteca.edu.ar, 5-10-2007.

Entre los principales objetivos del modelo se trataba de asignar a los agentes internos; estado-nación, mercado interno, empresariado, burguesía nacional entre otros, un papel más decisivo en la creación de una base endógena que fuera capaz de promover el crecimiento económico y la industrialización dejando que las fuerzas externas ocupasen un papel complementario. El modelo también se centraba en la expansión del empleo y en la distribución equitativa del ingreso como modo de elevar la demanda solvente de los consumidores y reducir la heterogeneidad estructural, elementos importantes del mercado interno.

El modelo ISI atravesó dos grandes etapas en un periodo que comprendió desde 1930 hasta1982. Estas etapas con características diferentes definieron el modelo y marcaron por más de cincuenta años al subcontinente Latinoamericano.

En la primera etapa se logró sustituir realmente las importaciones, es decir, las importaciones de manufactura fueron sustituidas por fabricación interna. En un principio donde primaron las fuertes restricciones a las importaciones la sustitución se apoyó en la demanda existente. Las devaluaciones del tipo de cambio de las monedas y las políticas defensivas de ingreso adoptadas por los gobiernos por las crisis facilitaron el proceso sustitutivo. Durante este período el coeficiente de importaciones registró una baja importante, el esfuerzo de inversión descansó fundamentalmente en inversionistas nacionales. El Estado como agente directo mantuvo una participación decisiva desde el arranque con la protección arancelaria de la industria, el financiamiento público de las inversiones, la aplicación de estímulos fiscales y otras medidas.

En cuanto a la DIT no experimentó cambios esenciales. Las exportaciones siguieron dependiendo de los productos primarios mientras que las importaciones siguieron siendo de productos manufacturados con la diferencia de que las

Vidal, Gregorio y Arturo Guillén (coordinadores): “Repensar la teoría del desarrollo en un contexto de globalización”. Enero, 2007, tomado del sitio Web www.clacso.org.ar/biblioteca.edu.ar, 5-10-2007.

compras de bienes intermedios y de capital cobraron importancia relativa respecto a las de bienes de consumos finales.

Como consecuencia de la baja del coeficiente de importaciones los desequilibrios de la balanza comercial fueron tolerables en ese caso. En otro orden, los requerimientos financieros de la balanza de pagos fueron bajos tanto por el reducido servicio de la deuda externa como por los bajos pagos a la inversión extranjera directa, lo cual era posible debido a la mayoría en el proceso de inversión, de la inversión nacional.

La segunda etapa, de mayor dificultad para los países latinoamericanos se inicia hacia mediados y fines de los años 50. Esta etapa aunque se mantiene dentro del paradigma de desarrollo hacia dentro comienza a presentar problemas en cuanto a su composición, ya que si en la primera etapa la inversión generalmente descansaba en el capital nacional, en ésta lo hace en las empresas transnacionales (ETN), principalmente norteamericanas.

Guillén afirma:

“Más que una sustitución de importaciones, era una descentralización de actividades desde el centro hacia la periferia. Esto es así, porque a diferencia de la etapa anterior, en que, el esfuerzo de industrialización descansó en capitales nativos, en esta segunda etapa son las ETN, sobre todo estadounidenses, las que comandan el proceso de industrialización”17.

17- Guillén, Arturo: “Modelos de desarrollo y estrategias alternativas en América Latina”. Tomado del sitio Web www.agapea.com/america-latina-y-desarrollo-econo..., 24-01-2008.

En esta etapa, en palabras de Guillén, las ETN capitalizaron el desarrollo del mercado interno y se apoderaron de las ramas y actividades más dinámicas de la industria. Esto implicó el traslado hacia el exterior de las tomas de decisiones debilitando la conducción nacional del proceso además de limitar el campo de acción y la influencia de las políticas económicas de los gobiernos. “Las decisiones fundamentales para la continuación del proceso de industrialización dejaron de estar en manos nacionales y pasaron a depender de decisiones externas, altamente centralizadas tomadas en el ámbito de las ETN”18. Otro aspecto cumbre en esta segunda etapa fue el hecho de que las importaciones de bienes finales fueron sustituidas por compra de bienes intermedios y de capital resultando que el desequilibrio comercial aumentara más rápido que el PIB producto que estas importaciones tenían una elasticidad-ingreso superior a la unidad. Esto provocó la búsqueda de soluciones en los empréstitos que devinieron en la consecuente abrumadora deuda externa.

En el sector agropecuario se produjo una paradoja de desarrollo, mientras se modificó la estructura productiva y se constituyó la industria como eje central del proceso de acumulación, las exportaciones continuaron sobre la base de los productos primarios acentuando así el desequilibrio externo.

Esta etapa, enfrentó un proceso dentro de la sustitución, difícil, ya que estuvo plagada de efectos que contrarrestaban los postulados iniciales del modelo. Debido a la incursión del capital de las ETN, la etapa sufrió una acentuación de la dependencia, sobretodo en el ámbito tecnológico además de un cambio, de un proceso nacional a uno transnacional.

En el análisis de la ISI, como modelo, resultaría bastante endeble hablar de este proceso en países como Nicaragua u Honduras, en términos de comprensión del modelo, los países de mayor desarrollo relativo en América Latina en general los del cono Sur (Chile y Argentina) y Brasil además de México en Centroamérica brindan una idea más general de la implementación del modelo en el continente. 19

19 Hirschman, Albert. O:”La economía política de la Industrialización por Sustitución de Importaciones”, El trimestre económico, Vol. LXIII, 2, núm. 250, MX, Méjico, 1996. pp. 180-192

En lo tocante a Argentina y Chile, Hirschman señala la ocurrencia de una industrialización en conjunto a la desindustrialización, producto del efecto adverso de las políticas monetarias aplicadas sobre todo después de 1978, la más importante fue la sobrevaluación de la moneda nacional considerada como un instrumento antinflacionario, la medida no resultó muy eficaz para tal propósito, pero otorgó una ventaja de costo artificial a un gran conjunto de mercancías. Entre las industrias fuertemente afectadas, no sólo estaban la manufactura de bienes y consumos tradicionales, tales como la de textiles y calzado, sino ciertos bienes de consumo duraderos de tecnología avanzada.

Además, el experimento monetario elevó las tasas de interés internas lo que afectó a las empresas nacionales más pequeñas al mismo tiempo que hacía muy atractivo el endeudamiento externo a tasas considerablemente menores para las empresas más grandes. En estas condiciones las industrias más grandes, bien conectadas, prosperaron durante algún tiempo mucho más que las empresas industriales más pequeñas puramente nacionales. Por último a medida que el tipo de cambio tuvo que devaluarse drásticamente a principio de los años 80 y que las tasas de interés internacionales se elevaban, por supuesto el costo de los prestatarios externos se hizo intolerable para quienes lo habían contratado, pero al igual que ocurrió con los bancos privados y las compañías financieras que con frecuencia habían actuado como intermediario no se permitió que las grandes empresas quebraran sino que los gobiernos intervinieran con garantías y diversas operaciones de salvamento.

En el caso de México, lo peculiar fue la gran ola de importaciones en que incurrió al país. A fines de los años 60, se hicieron grandes descubrimientos en los pozos viejos de petróleo, con lo que se inició la venta al exterior en grandes cantidades y México se convirtió en un gran productor y exportador. La acumulación considerable de divisas abrió las puertas del consumo, aumentando considerablemente el coeficiente importador, hasta llegar incluso a superar las exportaciones. El aumento de los precios internos unido a la negativa del gobierno de devaluar o restringir las importaciones, rápidamente devino en una sobrevaluación de la moneda, que generó fugas masivas de capitales. La riqueza petrolera de México sirvió como garante para los préstamos bancarios internacionales necesarios ante la situación descrita. En resumen, se generó una crisis intensa de la demanda, grandes devaluaciones y difíciles negociaciones con los acreedores extranjeros. Por último, la disminución del gasto público y la recesión de la economía redondearon la crisis mexicana.

Solo Brasil logró impulsar la política de industrialización. A pesar de que era el mayor deudor de América Latina, utilizó los préstamos y la inversión extranjera directa en fomentar proyectos industriales. El mejoramiento en la balanza de pagos, se debió de manera fortuita y afortunada del mercado. Brasil desvió las inversiones industriales de automóviles y de bienes de consumo duradero hacia los insumos intermedios, sobre todo las industrias químico-metalúrgicas y los bienes de capital. Aunque esto no fue suficiente para lograr factores objetivos fundamentales del proceso, como aumentar el tamaño del mercado, erradicar la alta concentración del ingreso o la restricción de divisas.

Analizando el modelo desde una óptica generalizadora encontramos que desde 1950 hasta 1980, América Latina creció a una tasa media anual de casi 5,5%20. La sustitución de importaciones logró impulsar la industria pesada en algunos de los países más grandes de la región y creó una modesta base para el crecimiento de la industria manufacturera interna.

Sonntag expresó:

“Durante las dos décadas habían conseguido tasas notorias de crecimiento económico, impulsadas por el desarrollo industrial, incluso a veces más altas que en los países desarrollados”.21

21 Sonntag,H: “Las vicisitudes del desarrollo”, Revista internacional Ciencias Sociales, Julio 1994, p. 271.

A inicios del modelo, en los años 40 en América Latina existían sociedades generalmente agrarias o mineras con economías monoproductoras, con pequeños e incipientes rasgos de industrialización. En el curso del modelo a finales de los 60, los sectores primarios estaban más desarrollados y eran menos dependientes de un solo producto, los sectores industriales habían crecido, se hallaban más diversificados y contaban con sectores terciarios ampliados. En cuanto a la inserción en el sistema mundial, ésta era menos desfavorable, había aumentado su participación en el comercio mundial en un 12%22 debido a la diversificación y modernización del sector primario.

En el aspecto social se habían experimentados cambios profundos. La educación se había masificado, incluso a niveles secundario y universitario, en el plano de la salud las políticas sociales encaminadas al mejoramiento de éste sector fructificaban en; el decrecimiento de la mortalidad infantil, la disminución de las enfermedades endémicas, el aumento de la esperanza de vida y otros. También se logró considerablemente avanzar en materia de servicios público como agua potable, sistemas de comunicación, etc. así como en aspectos socioculturales, estratificación social y en algunos países en procesos democráticos dentro del ámbito político. Para redondear un gran número de avances dentro de la estrategia de sustitución.

Aunque es evidente que la ISI constituyó un paso de avance en un proceso de desarrollo autóctono y nacional cimentando sus bases en el fortalecimiento del mercado interno, modificando las estructuras productivas en parámetros más modernos y estableciendo mejoras en los problemas de la inequidad en la distribución del ingreso y en políticas sociales dirigidas hacia la educación y la salud, el proceso fue considerado un fracaso como modelo de desarrollo, En si, esto no debería haber causado sorpresa si se tomaba en cuenta que desde un principio éste se vio envuelto en una gran vulnerabilidad frente al exterior debido a la sobrevaluación cambiaria que acompaño a este proceso, la cual desestímulo las exportaciones y aumento la dependencia de importaciones de bienes intermedios y de capital.23

23 Lustig, Nora: “La CEPAL y el Pensamiento Estructuralista”, Revista CEPAL en sus 50 años, Notas para un seminario conmemorativo, Chile, 2000.

El proceso desde su concepción arranco con deficiencias propias en sus postulados, de ahí que Fajnzilber dijera: “El modelo de industrialización precedente puso de manifiesto su carácter trunco y distorsionado en el plano del hardware, pero su carencia fundamental tal vez haya estado localizada en el plano del software”. 24

24- Fajnzylber, Fernando, “La industrialización trunca de América Latina”, Capítulo 5: “Reflexiones para una nueva industrialización”, Editorial Nueva Imagen, Méjico, 1983. p. 346.

La sustitución de importaciones y la industrialización no generaron, en medida suficiente, ventajas competitivas para acceder a los renglones más dinámicos del mercado mundial, esto es, los vinculados con las manufacturas de mayor contenido tecnológico.25 En otras palabras, la región no logró aumentar la productividad en la industria con respecto a la media internacional, y por lo tanto, eran muy raras las posibilidades de que la economía pudiera insertar nuevos productos dentro de sus líneas de exportación. El objetivo final de la estrategia de la ISI, cambiar el patrón de inserción de la región en el mercado mundial, no se había alcanzado. También los ciclos de crecimiento, se tornaron detenidos periódicamente por el estrangulamiento externo y la necesidad del ajuste.

El predominio de las filiales de empresas extranjeras en las áreas industriales más complejas debilitó la capacidad de integrar la producción de bienes y servicios con los sistemas nacionales de ciencia y tecnología y con la oferta interna de insumos complejos. De este modo, no se desarrolló suficientemente la capacidad endógena de asimilación y transformación de las tecnologías importadas ni de innovación original.

La vulnerabilidad externa fue agravada por una tendencia generalizada de desequilibrio fiscal y creciente endeudamiento público. Estas tendencias reflejaban la baja capacidad de arbitraje del Estado en las pujas distributivas del ingreso, inherentes a la inestabilidad institucional prevaleciente. La política monetaria no resistió la agresión simultánea desde el frente externo y del deterioro fiscal y, de manera generalizada, convalidó las presiones inflacionarias. La inflación se instaló entonces como un mal endémico durante la fase del crecimiento hacia adentro.

Otra deficiencia marcada la representó la heterogeneidad estructural, problema que se originó debido a la poca capacidad de absorción de mano de obra en el sector moderno industrial proveniente de los sectores más atrasados sobretodo de zonas rurales o comunidades indígenas.

Guillen afirmó:

“A pesar del dinamismo de la industria, al operar ésta con técnicas de producción intensivas en capital importadas del centro, resultó incapaz de absorber la migración procedente del campo, dando origen al fenómeno de la economía informal, que ahora nos inunda”.

Dentro de la distribución del ingreso el modelo ISI no logró modificar la alta concentración de éste (ver tabla I).

Tabla 1: Coeficiente de Gini

1960 1970 1980
América Latina 53.2 48.4 50.8
México 56.7 51.8
Brasil 57.4
Argentina 42.5
Chile 50.3

Fuente: Elaborado con datos extraídos de: Guillen, Arturo, Art. Cit.

En sí, las ETN trasladaron a las sociedades latinoamericanas, formas de consumo que eran producto de los países del centro, las cuales no correspondían con el grado de desarrollo de las fuerzas productivas en la periferia. Estas formas de consumo contribuyeron a mantener los altos niveles de concentración del ingreso. Para que se tenga una idea el ingreso per cápita de la quinta parte de la población con mayores ingresos en 14 países de América Latina era de 16.726 veces más elevado que la quinta parte con ingresos menores.

En el plano político se alude a la falta de voluntad por parte de los gobiernos y las clases de poder en la toma de decisiones. De esta forma, se atribuye a la formación en los años sesenta y setenta de una oligarquía vinculada estructuralmente con las ETN, las cuales abandonaron totalmente el proyecto de desarrollo nacional, lo cierto es, que el problema estuvo en confiar en esta clase para el proyecto de desarrollo. De ahí que los dependentistas más radicales como Gunder Frank, argumentaran que el camino para lograr una estrategia de desarrollo viable recaía en una revolución socialista para toda América Latina.

Siguiendo en el análisis de las deficiencias, se encuentran algunos aspectos teóricos sobre el fracaso del proceso sustitutivo, que son interesantes y dignos de análisis, ejemplo de éstos son:27 La falta de una definición clara de desarrollo. La teoría de la CEPAL lo que buscaba era alcanzar a las sociedades occidentales desarrolladas manifestando una concepción material del desarrollo vinculada a la noción del progreso de los siglos XVIII y XIX.

Un segundo elemento refiere al mecanicismo de la teoría. En donde predominaba el economicismo y en consecuencia la creencia de que la modernización del sistema productivo iba a implicar una mayor movilidad social.

Otro elemento implica la consideración tardía de la importancia de las innovaciones científico-tecnológicas en el proceso. Ésta se basaba en la aceptación de la tecnología proveniente de los países centrales creando la acentuada dependencia tecnológica y por tanto económica.

Un cuarto elemento refiere al fracaso de los propios postulados. En sí, la industrialización sustitutiva no llegó a cumplir, prácticamente en ninguna sociedad las tres fases previstas en la estrategia, sustitución de bienes de consumo, intermedio y capital, pues resultó imposible que cada una de ellas engendrara en lo fundamental las condiciones para el inicio de la próxima.

Por último, se puso de manifiesto una cierta ingenuidad por parte del proceso en cuanto a la percepción del modo del funcionamiento del sistema mundial, al no interpretar el papel real que juegan los países del primer mundo en su aporte al desarrollo de los más atrasados.

Sonntag afirmó:

“... los países desarrollados colaboran con los subdesarrollados en la medida en que esta cooperación corresponda a sus intereses, lo cual vale incluso para la célebre ayuda al desarrollo”28.

El modelo ISI, atravesó más de cincuenta años en el Subcontinente Latinoamericano, divido en dos etapas, éste modelo mostró señales de desarrollo en materia de crecimiento y alguna mejoría en los aspectos sociales, aunque en el balance realizado, se observan deficiencias importantes, incluso en factores fundamentales que muestran el porque del fracaso del proyecto.

Autor: Eloy Samuel Ramírez Acosta - 2008 &copy: www.zonaeconomica.com